Didier MOPITI
Les installations classées : essai d’analyse du régime juridique
1. Définition
L’article 2, point 23 de la loi portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement (Loi n°11/009 du 09 juillet 2011) définit les installations classées comme : « source fixe ou mobile, quelle que soit son propriétaire ou son affectation, susceptible d’entraîner des nuisances et de porter atteinte à l’environnement, notamment aux ressources en terre, aux ressources du sous-sol, aux ressources en eau, à l’air et aux ressources forestières ».
Concrètement
- Demande d’autorisation préalable (Permis d’exploitation):
- Demande introduite à la Coordination de l’environnement provincial du site
- Accusé de réception ;
- Enquête publique dans un délai de 15 jours à dater de la réception ;
- Enquête technique consistant au prélèvement des données taxables.
- Etude d’impact environnemental avec délivrance du Certificat environnemental par l’Agence congolaise d’Environnement (ACE) ( si applicable)
- Après enquête :
Pour permis national :
- Dossier transmis au Secrétariat général à l’environnement via la direction des établissements humains et protection de l’environnement ;
- Vérification de la conformité du dossier.
Pour permis provincial :
- Dossier examiné par la Coordination provinciale en charge de l’environnement.
- Délivrance du permis d’exploitation national :
- Paiement de la taxe d’implantation ;
- Paiement de la taxe rémunératoire annuelle.
- Délivrance du permis par le Ministre en charge de l’environnement.
- Délivrance du permis d’exploitation provincial :
- Paiement de la taxe d’implantation ;
- Paiement de la taxe rémunératoire annuelle ;
- Délivrance du permis par le Gouverneur de la province du ressort.
N.B : Le délai maximum pour attribuer le permis est d’un (1) mois. Article 14 al.3)
Par « source fixe ou mobile », il faut entendre tout outil, instrument, appareillage, matériels, engins que la société utilise dans l’exécution de ses activités.
La spécificité de cette source fixe ou mobile est liée au fait qu’elle est susceptible des nuisances, entendues comme tout élément préjudiciable à la santé (sonores, olfactives ou visuels) et/ou est de nature à créer ou provoquer un trouble ou une gêne pour le voisinage. Cette source est aussi susceptible de porter atteinte aux écosystèmes de la terre, du sol, du sous-sol, des eaux, de l’air et des forêts.
Concrètement
Les installations classées sont des éléments servant à l’exécution des activités d’une Société qui sont susceptibles d’entrainer des faits préjudiciables à la santé ou à l’environnement ( la terre, le sol, le sous-sol, les eaux, l’air, la fôrêt)
Illustration pratique
En vue de fabriquer les chaussures, des pantoufles, la Société utilise un outil mécanique de fabrication d’une puissance supérieure à 7 CV.
Cet outil mécanique d’une puissance supérieure à 7 CV est considéré comme installation classée, au vu de la nature des inconvénients tels que les bruits, les trépidations, les poussières, que pourra causer son utilisation.
2. Comment savoir si une source fixe ou mobile est une installation classée
La définition des installations classées est légale mais sa nomenclature (liste de ce qu’il faut considérer comme telle) ainsi que sa catégorie est l’œuvre d’un texte règlementaire.
En effet, c’est par le décret n°13/015 du 29 mai 2013 portant réglementation des installations classées. Ce décret a pour objet de fixer la nomenclature, la catégorisation, les modalités de déclaration ou d’obtention du permis national ou provincial ainsi que les conditions d’exploitation des installations classées.
La nomenclature des installations classées donne la liste exhaustive des sources fixes et mobiles, considérées comme installations classées. Cette liste reprend les secteurs d’activités porteurs de ces sources fixes et mobiles.
Ce sont les annexes 1 et 2 du Décret de 2013 qui fixent aussi bien la nomenclature que la catégorie des installations classées. C’est par voie règlementaire et spécifiquement par une mesure règlementaire, prise par le Premier Ministre que la nomenclature et la catégorie des installations classées sont fixées.
La liste des installations classées ne peut être modifiée que par l’autorité qui en a fixé la nomenclature. Toutefois, le Ministre ayant en charge l’environnement est habilité, par l’article 4 du décret à l’actualisation de la nomenclature et la catégorisation, « en tenant compte de l’évolution desdites installations, notamment sur le plan technologique et scientifique.
En vertu de cette disposition, le Ministre de l’environnement n’a pas autorité et compétence pour ajouter dans la nomenclature, une source fixe ou mobile non répertoriée par le décret fixant la nomenclature.
Sa compétence est limitativement fixée à l’actualisation, pour raison d’évolution technologique ou scientifique d’une source préalablement listée par le Décret.
Concrètement
La soudure à l’arc électrique ou oxyacéthylénique est une installation classée, suivant l’annexe. Si l’évolution technologique permet d’avoir une soudure à l’arc nucléaire, le Ministre en charge de l’environnement a plein pouvoir d’actualiser, par un arrêté ministériel cette source, en tant qu’installation classée et même changer sa catégorie.
3. Catégories des installations classées
Les installations classées sont catégorisées selon qu’elles présentent des dangers graves, des inconvénients ou non pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, l’environnement, etc.
Les installations classées sont divisées en deux grandes catégories, la catégorie I et la catégorie II. Chaque catégorie est soumise à un régime particulier, tel qu’il sera précisé dans nos lignes qui suivent.
a. Première catégorie I
La première catégorisation est constituée des installations classées dont l’existence ou l’exploitation présente des dangers, des inconvénients, ou des incommodités graves pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, le voisinage, l’environnement ou la conservation des sites et monuments. Cette catégorie requiert une autorisation préalable à l’exploitation.
Cette catégorie est subdivisée en deux sous catégories. A savoir :
- La catégorie I a ;
- La catégorie I b.
b. Catégorie II
La deuxième catégorie est constituée de toute activité, bien que classée ne présentant pas de danger ni d’inconvénient grave. Cette catégorie est sous le régime de la déclaration de l’exploitant auprès de l’autorité compétente.
4. Régimes applicables aux catégories des installations classées
L’article 5 du décret n°13/015 dispose que les installations classées sont préalablement soumises soit à une déclaration, soit à une autorisation dûment constatée par un permis d’exploitation nationale ou provinciale.
En vertu de cette disposition, aucune société ne peut utiliser une installation classée (outils, matériels, etc.) sans avoir au préalable obtenu soit une autorisation, soit déposer une déclaration auprès de l’autorité compétente.
Les installations classées sont par conséquent exploitées sous deux régimes :
- Régime d’autorisation
- Régime de déclaration
a. Régime d’Autorisation
Les installations classées de la Catégorie I ne peuvent être érigées, transformées, déplacées ou exploitées qu’en vertu d’une autorisation constatée par un permis d’exploitation.
Quatre faits donnent lieu à l’autorisation, en rapport avec les installations classées de la catégorie I, à savoir : l’érection (construction) ; la transformation ; le déplacement ou l’exploitation.
C’est le permis d’exploitation qui consacre la preuve de l’autorisation de l’autorité compétente. Ce permis est soit national, soit provincial selon la sous catégorie des installations I. En effet, la catégorie Ia est soumise au permis d’exploitation national alors que la catégorie Ib est soumise au permis d’exploitation provincial.
Le permis d’exploitation national est délivré par le Ministre en charge de l’environnement et celui provincial est délivré par le Gouverneur de Province.
b. Régime de Déclaration
Les installations classées de la Catégorie II ne peuvent être érigées, transformées, déplacées ou exploitées qu’en vertu d’une déclaration, déposée auprès de l’autorité compétente.
Par conséquent, toute personne qui désire exploiter une installation classée soumise au régime déclaratif, selon sa catégorie, est tenue de déposer auprès de l’autorité compétente, à savoir l’administration locale chargée de l’environnement, une déclaration préalable à l’exploitation.
Illustration pratique :
Exemple d’une entreprise soumise au régime d’autorisation préalable :
- Une chambre froide dont la nature des inconvénients peut être la prolifération des vecteurs, maladies professionnelles, déchets putrides, danger d’incendie.
Exemple d’une entreprise soumise au régime déclaratif préalable :
- Fabrication de bijou dont la nature des inconvénients peut être les bruits, risques d’accident, de maladie et d’incendie.
5. Des titres couvrant l’exploitation des installations classées
Les deux régimes applicables aux catégories des installations classées donnent lieu à l’obtention ou l’établissement des titres valant soit autorisation, soit déclaration.
Pour le régime d’autorisation, le titre qui constate l’autorisation de l’autorité compétente est le permis d’exploitation, national ou provincial
5.1. Permis d’exploitation National ou provincial
1. Principe
Seules les installations classées de la catégorie I.a et I.b sont soumises à l’obligation d’une autorisation d’exploitation. Cette autorisation est délivrée par le Ministre en charge de l’environnement ou le Gouverneur de la Province, sous la forme d’un permis d’exploitation national ou provincial, selon le cas.
Le permis d’exploitation national ou provincial est par conséquent le titre qui couvre les installations classées de la catégorie I.a (national) et de la catégorie I.b (provincial).
Le permis de toute installation classée dont l’exploitation peut avoir un impact sur le territoire de plus d’une province est délivré par le Ministre, quelle que soit sa catégorie.
Lorsque dans une même installation s’exercent les activités portées par les installations classées de catégorie I.a et I.b, c’est le Ministre qui délivre un seul permis.
Tout permis d’exploitation non conforme aux activités exploitées ou délivré par une autorité non compétente est nul et de nul effet.
2. A Quel moment l’opérateur économique sollicite le permis d’exploitation (fait générateur)
Le permis d’exploitation est sollicité en fonction du besoin d’utilisation d’une installation classée.
Le point de départ pour solliciter le permis d’exploitation est le fait qui entraine son utilisation. Ce fait est considéré comme le fait générateur de l’utilisation des installations classées.
3. Procédures de Demande de permis d’exploitation
- Demande de permis d’exploitation
La demande du permis d’exploitation se fait, en fonction du fait générateur, auprès de l’administration provinciale du site de la localisation du lieu de l’érection, de la transformation, du déplacement ou de l’exploitation des installations classées.
La demande est introduite, contre accusé de réception auprès de l’administration provinciale (Division provinciale de l’environnement).
La demande indique :
- L’objet de l’exploitation, les apports, les machines et procédés à mettre en œuvre ;
- La quantité approximative des produits à fabriquer ou à emmagasiner ;
- Le nombre d’ouvriers approximatifs qui seront employés ainsi que les mesures prises en vue de sauvegarder la sécurité publique ;
- Le croquis de la situation ainsi que les plans et pièces nécessaires (en annexe)
- Enquête publique :
Le requérant du permis d’exploitation élabore et met en œuvre des mesures de sécurité appropriée et établit un plan d’urgence en cas des accidents et les mesures pour limiter leurs conséquences sur la santé et l’environnement.
Ce plan d’urgence est soumis à l’administration et aux populations avoisinantes.
L’administration provinciale de la situation de l’exploitation des installations classées entreprend, à la suite de la demande une enquête publique.
A travers cette enquête, l’administration informe le public en général et la population locale en particulier sur le projet ou l’activité. Elle collecte les appréciations, suggestions et contre-propositions afin de permettre à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à sa décision. Elle recueille aussi les informations sur les différents droits que peuvent détenir les tiers sur la zone affectée par le projet ou l’activité.
L’enquête publique se fait dans un délai ne dépassant pas 15 jours, à compter de la réception de la demande.
- Enquête technique
L’enquête technique consiste au prélèvement des données taxables. Il s’agit des données de la quantification des installations classées, en fonction du taux applicable tel que fixé par l’Arrêté interministériel fixant le droit, taxe et redevance à l’initiative du Ministère en charge de l’environnement.
Ce sont ces données qui constituent l’assiette et la base de la taxation, de la Taxe d’implantation (T.I) et de la Taxe Rémunératoire Annuelle (TRA), la TAPO
- Etude d’impact environnemental et social
Tout projet dont les activités sont susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement est subordonné à la réalisation préalable d’une étude d’impact environnemental et social.
L’étude d’impact environnemental et social décrit le projet dans tous ces détails, les impacts négatifs et positifs. Elle élabore le plan d’atténuation et de réhabilitation (PAR) et le Programme de Gestion.
Cette étude est soumise à la validation de l’Agence Congolaise de l’Environnement (ACE) qui, en cas d’avis favorable, délivre le certificat environnemental.
Tout permis d’exploitation n’est pas subordonné à la réalisation d’une étude d’impact environnemental.
4. Délivrance du permis d’exploitation
À la fin de l’enquête, les dossiers contenant la demande du permis d’exploitation sont transmis à l’administration centrale, si le permis d’exploitation est du type national, aux fins de procéder à la vérification de leur conformité.
Le Ministre ayant l’environnement dans ses attributions délivre le permis d’exploitation national, moyennant paiement de la taxe d’implantation, et la taxe rémunératoire annuelle.
Le dossier est soumis à examen de l’administration provinciale, dans l’hypothèse où le permis d’exploitation est du type provincial, aux fins d’être délivré par le Gouverneur provincial, moyennant également le paiement de la taxe d’implantation et la taxe rémunératoire annuelle.
Le décret précise que, dans tous les cas la délivrance du permis d’exploitation intervient dans un délai d’un mois (1 mois) à dater de la réception du dossier de la demande par l’autorité compétente, accusé de réception y faisant point de départ.
Dans la pratique ce délai est généralement dépassé et la preuve de paiement de la TI et la TRA constitue vaut acquisition du permis d’exploitation, à défaut de sa délivrance dans le délai et même à défaut de sa délivrance par l’administration.
5. Durée
Le permis d’exploitation n’a pas de durée fixée. Par conséquent, il dure autant d’années que seront exploitées les installations classées qu’il constate l’existence et l’exploitation, dans les mêmes conditions de sa délivrance.
Les conditions de l’obtention d’un nouveau permis d’exploitation seront examinées, dans nos lignes qui suivent.
Concrètement
Étape 1.
- Demande d’autorisation préalable (Permis d’exploitation):
- Demande introduite à la Coordination de l’environnement provincial du site
- Accusé de réception ;
- Enquête publique dans un délai de 15 jours à dater de la réception ;
- Enquête technique consistant au prélèvement des données taxables.
- Etude d’impact environnemental avec délivrance du Certificat environnemental par l’Agence congolaise d’Environnement (ACE) ( si applicable)
Étape 2.
- Après enquête :
Pour permis national :
- Dossier transmis au Secrétariat général à l’environnement via la direction des établissements humains et protection de l’environnement ;
- Vérification de la conformité du dossier.
Pour permis provincial :
- Dossier examiné par la Coordination provinciale en charge de l’environnement.
Étape 3.
- Délivrance du permis d’exploitation national :
- Paiement de la taxe d’implantation ;
- Paiement de la taxe rémunératoire annuelle.
- Délivrance du permis par le Ministre en charge de l’environnement.
- Délivrance du permis d’exploitation provincial :
- Paiement de la taxe d’implantation ;
- Paiement de la taxe rémunératoire annuelle ;
- Délivrance du permis par le Gouverneur de la province du ressort.
N.B : Le délai maximum pour attribuer le permis est d’un (1) mois. Article 14 al.3)
5.2. Récépissé (avec Note de prescription générale)
1. Principe
Le permis d’exploitation est le titre accordé aux installations du régime d’autorisation. Le régime de déclaration pour sa part a le récépissé de la déclaration préalable, déposée auprès de l’administration locale chargée de l’environnement.
L’administration joint au récépissé une note de prescriptions générales concernant l’activité.
Il s’agit de la preuve ou du titre constatant la déclaration faite par le requérant, avant l’exploitation de son activité dont les installations classées sont soumises à déclaration.
2. A quel moment la déclaration doit être faite
La déclaration autant que l’autorisation sont faites préalablement à l’exploitation de l’activité.
3. Procédure et formalités de déclaration
La déclaration est faite sur un formulaire dont le modèle est défini par l’Arrêté du Ministre en charge de l’environnement. Elle est faite en quatre exemplaires, auprès de l’administration locale. Il s’agit de la coordination provinciale de l’environnement.
La déclaration porte les informations et renseignements sur :
- l’identité complète du requérant ;
- la localisation précise de l’installation (l’activité) ;
- la nature et le volume des activités concernées et le cas échéant, les plans de mise en œuvre de l’installation (l’activité) ;
- les conditions de sécurité, d’évacuation et d’épuration des eaux usées, des émanations et/ou pollutions de toute nature ainsi que les conditions d’élimination des déchets et résidus de l’exploitation.
Dans les 15 jours de la réception de la déclaration, l’administration délivre un récépissé, moyennant perception de la taxe d’implantation (T.I). Passé ce délai, le récépissé est réputé acquis.
La délivrance du récépissé et la note de prescription générale est faite après la vérification de la conformité de la déclaration, dans le même délai de 15 jours.
4. Durée
Aucune durée n’est fixée. Par conséquent, le récépissé est valable autant d’années que seront exploitées les installations classées du régime déclaratif, sous réserve de la nécessité d’en déclarer d’autres
Concrètement
Une entreprise exploitant les installations classées de la catégorie II (annexe 2) doit préalablement déposer une déclaration auprès de l’administration locale en charge d’environnement en 4 exemplaires avant de commencer ses activités.
- « un formulaire ad hoc » en 4 exemplaires contenant :
- Identité complète de l’auteur : Parfait Tomatoma Mupepe ;
- N°73, avenue de la justice, Kinshasa/ Gombe,
- Fabrication, transformation des bijoux d’un 1kg/jour ;
Plan de sécurité, d’évacuation : insonorisation de la salle, destructions des rejet par une machine …
4. Secteurs d’activité concernés
Toute installation industrielle, commerciale et agricole qui utilise les sources fixes et mobiles susceptible de causer des nuisances à la santé et qui impacte l’environnement est concernée.
Les installations classées sont transversales de tous les secteurs de la vie industrielle, commerciale et agricole. Aucun secteur n’est épargné et exclut de son champ d’application.
A titre historique, le secteur minier n’était pas concerné par la parafiscale environnementale relative aux installations classées, lors même que le secteur minier était l’un des secteurs les plus utilisateurs des installations classées.
La raison qui a prévalu à une telle exclusion relève de la volonté du législateur. En effet, le législateur colonial avait organisé la question des établissements dangereux, insalubres et incommodes sous l’ordonnance 41-48 du 12 février 1953, ce sont ces établissements qui sont appelés depuis lors les installations classées.
En vertu de ce texte ainsi que d’autres en appui, le secteur minier était exclu du champ d’application de la parafiscalité environnementale. Il a été disposé notamment que « lorsque l’industrie ou l’établissement visé constitue une dépendance d’une mine, d’une usine de traitement ou d’une carrière permanente, le service des mine est le seul compétent »
Cette volonté a été consolidée par le Code minier de 2002 lequel avait réservé aux seuls services et organes du Ministère des mines, la compétence de gérer les questions minières. Aucun autre service ou organisme public n’était compétent
Le permis d’exploitation minier couvrait l’exploitation de toutes les installations classées (établissements dangereux, insalubres et incommodes) par conséquent, un autre permis d’exploitation était inopportun.
Depuis 2018, à la suite de la modification du Code minier, l’article 220bis litera b, point 4 de la Loi n°18/001 du 09 mars 2018 modifiant et complétant la Loi N°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code Minier retient dans le régime des impôts, taxes, droits et redevances et autres prélèvements parafiscaux à percevoir au profit du Pouvoir central, le paiement de la taxe d’implantation et la taxe rémunératoire annuelle.
L’article 238 bis de la même loi modificative du Code minier assujettit le titulaire des droits miniers et des carrières, au paiement des taxes et redevances ci-après :
– taxe de déboisement ;
– taxe d’implantation sur les installations classées de la catégorie 1a ;
– taxe rémunératoire annuelle sur les installations classées de la catégorie 1a ;
– taxe de pollution sur les installations classées de la catégorie 1a.
Désormais, tous les opérateurs économiques, titulaires des droits miniers et des carrières, exploitant les installations classées de la catégorie 1A dans leurs activités, ont été conviés à procéder à la déclaration des éléments d’assiette, auprès de la direction des établissements humains et protection de l’environnement.
Par conséquent, aucun secteur n’est dispensé de paiement des droits, taxes et redevances relatifs aux installations classées.